综合行政执法是执政手段的一项变革，更是行政体制改革的探路石，综合行政执法的推行初步解决了行政权的扩张与行政效率本身的要求和冲突，初步实现了合理设置行政管理机构，促进管理程序科学化，增强管理活动有效性等行政效率的基本要求。但在调研中发现，一个部门多头执法，统一领域多层执法，“看得见的管不着，管得着的看不见”问题突出。中央与基层民众对综合行政执法都寄予了很高的期望，希望在政府与群众博弈的过程中达到双赢的结果。

一、实行综合行政执法取得的成就

1、提高了执法效率。在城市管理等领域实行综合行政执法，将每个领域的多支执法队伍合并为一支执法队伍，将原专业执法队伍行使的执法职能进行剥离，交由新组建的综合执法队伍行使，这样使执法力量更为集中，执法力度增大，执法效率显著提高。改变了过去各部门分散执法时期的“突击”执法、“运动式”执法的状况，部门之间因职权交叉重复造成的执法推诿扯皮、有利的事争着管、无利的事都不管的问题，也在一定程度上得到了解决，实现了真正意义上的“一个领域一支队伍管执法”。

2、转变了执法职能。实行综合行政执法以后，在城市管理领域，将与城市管理密切相关的行政处罚、监督检查权统一交由综合行政执法局行使，改变了原来由一个行政机关“自批、自管、自查、自罚”的“一条龙”管理模式，初步实现了管理权、审批权同监督权、处罚权的适当分离，这不仅使城市管理的相关部门从大量的执法事务性工作中解脱出来，而且明确了执法责任，从整体上提高了执法的透明度和执法效率。杜绝任性检查和执法扰民，真正堵住了“想查谁就查谁”的漏洞，关上了“想由谁查就由谁查”的大门，压缩了“想怎么查就怎么查”的空间。同时，对审批权的行使也起到了一定的制约监督作用，为实现权力与利益彻底脱钩，综合执法机构与相关行政机关之间建立有力的相互监督约束机制创造了条件。

3、促进了廉洁执法。在原体制下，执法队伍多，多头执法、重复处罚的现象难以避免，一条马路多家管，一起违法行为几家罚，这样不仅执法效果差，而且容易滋生官僚主义和腐败问题，群众意见很大。实行综合行政执法，把部分行政处罚权相对集中于一个部门，明确了执法范围、执法主体和执法责任，有效地解决了交叉检查、重复处罚的执法扰民现象，得到市民的好评。而且，执法队伍组建以来，实行“罚缴分离”、“收支两条线”财政管理制度，解决了利益驱动问题，使执法行为与执法机构、人员的利益脱钩，杜绝了以收代管、只罚不管等现象，促进了廉洁执法、依法办案。

4、实现了执法覆盖。过去虽然执法队伍多、人员多，但分属不同部门，分散指挥，无法进行经常性、全面性的执法活动，不能形成相互协调、齐抓共管的局面。单单借助几次突击性的大行动，执法效果不明显。遇到问题互相推诿，政府的一条禁令一道措施，往往需要开多个协调会，才能贯彻落实。实行综合行政执法后，明确了执法职责，减轻了政府的协调压力，形成了执法合力，有利于政令畅通、齐抓共管。同时，综合行政执法的覆盖面也得到了拓展。

5、改善了执法形象。在城市管理领域，过去由于种种原因，一些执法人员素质偏低，执法方式简单、粗暴，人民群众意见很大。试点后，通过提高执法人员素质、规范执法行为、严格执法程序、完善监督制度等措施，在行政执法中做到疏堵结合、管理与服务结合，坚持以教育为主、处罚为辅，秉公执法、文明执法，杜绝粗暴执法，树立了良好的执法形象，受到了人民群众的普遍赞扬。

二、综合行政执法改革的难点  

综合行政执法改革注定是一项长期的工作，在人口大迁徙、城市乡村大变革时期，这一过程将会更加复杂。由于中国幅员辽阔、人口众多，这一改革必然会呈现多样性、不均衡性、层次性等特征。

1、城市管理的特殊性和复杂性

随着现代化水平不断发展，国家的城市化速度也迅速提高。大量农村剩余劳动力向城市转移和集中，中心城市的人口聚集情况更为突出。城市产业结构的变化，对城市中各个群体利益产生直接影响。外来人口给城市的发展提供了实用廉价的人力，甚至是优质智力财富，与此同时，带来的与城市人口争夺有限资源和就业岗位，社会治安状况日趋复杂等问题都直接显现出来。城市中出现的环境污染、交通拥挤、垃圾围城、违章建筑等问题的背后，都存在着社会各阶层利益的重新配置和整合，显示着社会需求的多元化和社会心理的多样化。在如此复杂特殊的背景下，城市管理工作既现实必要又责任重大，绝非哪一个管理或执法部门能单独驾驭并顺利解决的。当人们在城市管理中开始设计相对集中行政处罚权制度时，遇到种种困惑和难题。中国传统中几乎没有集中统一的行政处罚机构，在改革实践中仅仅在行政处罚权领域内进行调整，仅仅对相对集中行政处罚权制度进行修补和完善是远远不够的，因为问题和矛盾常常带有深层次性。欲从根本上解决这些矛盾和问题，唯一办法是对整个行政管理体制依法进行“大手术”，在城市化进程中大打“组合拳”，在各方面的合力中逐步解决这些矛盾和问题。

2、相对集中行政处罚权制度理解的差异性

首先，实施相对集中行政处罚权制度，将本属某部门的长期行使的处罚权调整至一部门集中行使，一些机关认为这是破坏了处罚权与审批许可管理权的统一，失去了处罚权就等于失去了强有力制约手段，也分割了部门的既得利益，因而他们会从心底里对这一新制度有抵触情绪，难舍曾经拥有的处罚权，千方百计推延或拒绝移交相关权力。也有的部门把行政处罚权的调整和重新配置当作甩包袱的机会，他们把管理和执法中的难点和无利可图的处罚权全盘移交。这些做法显然与法律设立这一制度的初衷相悖，会对立法制度全面有效推行产生不利影响。其次，一些行使相对集中行政处罚权的机关以为拥有了处罚权，就可以行使一切权力了。其实管理权与处罚权分离后，管理权行使在行政管理中仍具有不可替代的作用。如果忽视了主管部门的管理权，不能调动管理部门的积极性，其处罚权的行使也势必要遭遇不顺，难以实现提高行政效率之目的。最后，“精简、统一、效能”既是实施相对集中行政处罚权的原则，又是实施的目的。在推行相对集中行政处罚制度时，往往更多关注的是如何将一部分行政处罚权集中于某部门统一行使。事实上精简和统一并非必然能提高效能。执法效率的提高，不仅有赖于执法队伍的精简、处罚权的统一，而且有赖于整个行政管理体制格局的变化和法律法规的及对调整。因此在重视“精简、统一”的同时，政府还应把更多的理论研究放在提高效能的根本目的上，从行政管理权的合理配置、执法权的运行方式和保障体系等方面探索新的万法手段，以达到行政效能最大化的终极目标。

3、集中行政处罚权法定依据的不统一性

实施相对集中行政处罚权制度，虽然有《行政处罚法》的原则性规定，但因该制度是对已有法律法规的调整．从现实看，立法活动明显滞后于实践活动。在目前实施城市管理相对集中行政处罚权工作的城市中，绝大多本身无立法权，通过制定其他规范性文件推行相对集中行政处罚权制度。于是自立章法，各自为政，制度的好坏全由规则制定者个人素质决定。随着相对集中行政处罚工作的全面展开，若无统一全面的法律规则，具体操作难免陷入混乱无序的境地。同时许多城市无立法权，制定的有关相对集中行政处罚权制度中，不能创设任何行政处罚的种类。即使有立法权的城市通过地方规章来规范，也存在仅能设定警告和一定数量罚款的权力的问题。如此软弱的行政处罚种类的设定权，给实施相对集中行政处罚权、真正有效地进行城市管理都将带来较大困难。

4、新旧法规的不协调性

新旧法律法规从本质上是一致，但是，具体到某项制度的执行，新旧法规的统一性与协调性可能没有及时理清与理顺；非时宜的制度不一定得到及时清理，新制度出台后相关配套实施办法、意见、甚或法律法规尚不能及时出台；这些由于体制、法制上的矛盾、缺失将会使综合行政执法举措失当或者不知所措。

三、改革思路和政策建议

1、建立公安保障机制。城市管理综合执法遇到的问题十分复杂，触及的社会矛盾较集中，常常是一般性违法行为伴随着违法治安管理的行为一起发生，较易发生暴力抗法问题，使城管执法存在巨大阻力。为确保城管执法工作正常进行，维护城市管理行政执法秩序，有效预防和打击阻扰执法和暴力抗法等违法行为，保障城管执法人员的人身安全，应当建立城管执法公安保障机制，成立城管公安分局或支队，实行双重领导体制，以市公安局管理为主，业务上接收城市管理执法局的领导。

2、建立财政保障机制。为建立保障有力的执法体制，应当加大对城管执法队伍的资金投入，深化城市管理执法队伍收支两条线改革工作，实行收支彻底脱钩，统一并提高行政执法人员待遇，从根本上规范队伍的执罚行为，增强城市管理综合执法队伍的快速反应能力和执法效能。

3、建立科技保障机制。随着科学技术的发展和城市事物的不断增加，相关部门的配合协调机制的建立，在很大程度上必须依靠电子政务，引进和广泛应用当代先进的信息技术，增强执法管理的科技手段，是提高综合行政执法工作效率的有效途径。要充分运用现代电子计算机、网络和自动化技术等当代科技成果，加强综合行政执法信息系统的研究开发，增强管理决策、执行和监督的科学性和效率，提高综合行政执法的预测能力和危机预警水平。要加快综合行政执法系统的建设步伐，建立起包括基础网络、互联网站、业务管理等子系统的信息化系统，增强执法机关收集和处理执法管理中的各种信息的能力，促进信息的社会共享。要加快数字城管的建设进度，利用综合监控系统对城市管理动态状况实行24小时监控，远程取证、快速调度，变人海战为信息战，有效地减轻执法人员工作的压力，提高执法效率。

4、建立合理的绩效评价机制。按照绩效管理的基本要求，建立目标明确、指标合理、考核到位，结果和过程相结合的目标考核责任制。在行政部门内部，要建立和完善相应的实绩考核标准和体系，重视行政活动的结果，把决策权和决策后果挂钩，执行权和执行后果挂钩，监督权和监督后果挂钩，使行使相对集中行政处罚权的城市管理部门既有权利又有职责，同时还应建立社会评估的工作机制。通过群众和社会各界相对集中行政处罚权实施过程的评议，促进和改变执法机关的工作作风，提高办事效率和执政为民的满意程度。推行“双随机、一公开”抽查机制。在运用传统监管方式的基础上，建立随机抽取检查对象、随机选派检查人员、及时公开查处结果的“双随机、一公开”抽查机制，合理确定随机检查的比例和频次，严格限制部门自由裁量权，以遏制对企业过度过滥检查，制止任性检查，营造公平市场环境。

5、建立执法监管及司法协同机制。实行综合行政执法后，要合理划分业务主管部门与承担综合行政执法部门的职责权限，调整完善权力清单和责任清单，明确部门责任边界，建立健全部门间无缝衔接的监管机制。业务主管部门要切实落实主体责任，加强源头管理和协调指导，依法履行政策制定、审查审批、批后监管、协调指导等职责，强化事中事后监管；要加强对综合行政执法部门的业务指导和监督，及时抄送涉及综合行政执法的文件、审批信息等资料，明确执法重点和要求，督促其执行有关法律、法规和政策。建立综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政执法和刑事司法无缝对接。综合行政执法部门发现违法行为涉嫌犯罪的，应当及时移交司法机关，不得以罚代刑。公安机关发现有关违法行为不需要追究刑事责任的，应及时将案件移送综合行政执法部门。综合行政执法部门对当事人不履行行政决定的，依法强制执行或向人民法院申请强制执行。

6、建立信用监管联合惩戒机制加强。加强信用监管，建立健全守信激励和失信惩戒的诚信约束机制，依法将相关行政处罚信息记录并纳入国家和地方统一的市场主体信用信息共享交换平台，强化信息公开，扩大信用信息和信息产品应用，通过企业信用信息公示系统向社会公示。探索建立综合行政执法信息与社会信用信息基础数据库联动机制，健全“经营异常名录”“异常信用记录”“黑名单”等信用监管制度和失信联合惩戒机制，将综合行政执法中涉及公民、法人和其他组织的违法情况纳入诚信档案，适时通过公共信息平台予以公布，方便有关部门和公众查询，让失信者一处违规、处处受限。